Unidad 1. Aspectos generales de la seguridad social

1.1  Definición de seguridad social

   Es un servicio público de carácter no lucrativo, un derecho humano fundamental e irrenunciable que el Estado proporciona a sus miembros independientemente de su capacidad contributiva, condición social y actividad laboral; conforme al principio de progresividad previsto en la Constitución y las diferentes leyes nacionales, pactos y convenios suscritos y ratificados por la Republica, con el fin de garantizar el derecho a la salud y las prestaciones por: maternidad; paternidad; enfermedades y accidentes cualquiera sea su origen, magnitud y duración; discapacidad; necesidades especiales; pérdida involuntaria del empleo; desempleo; vejez; viudedad; orfandad; vivienda y hábitat; recreación; cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia susceptible de previsión social que determine la ley.

1.2  Antecedentes de la seguridad social a nivel mundial

  La Seguridad Social como tal nace en Alemania como producto del proceso de industrialización, las fuertes luchas de los trabajadores, la presión de las iglesias, de algunos grupos políticos y sectores académicos de la época. Primeramente los trabajadores se organizaron en asociaciones de auto-ayuda solidaria, destacando las mutuales de socorro mutuo, las cooperativas de consumo y los sindicatos.

Eran los tiempos en que Alemania era gobernada por el Káiser Guillermo II, como primer gran documento de compromiso social del Estado, se caracteriza el Mensaje Imperial, de 17 de Noviembre de 1821, anunciando protección al trabajador, en caso de perder su base existencial por enfermedad, accidente, vejez o invalidez total o parcial.

Impulsadas por el Canciller Alemán Otto Von Bismarck (el Canciller de Hierro) son refrendadas tres leyes sociales, que representan hasta hoy, la base del Sistema de Seguridad Social Universal:

·        Seguro contra Enfermedad. 1883

·        Seguro contra Accidentes de Trabajo. 1884

·        Seguro contra la Invalidez y la Vejez.1889

Los resultados de la aplicación de este Modelo fueron tan eficaces que muy pronto es extendido a Europa y un poco más tarde a otras partes del mundo.

En 1889, en París se creó la "Asociación Internacional de Seguros Sociales". Sus postulados a ser temas relevantes en congresos especiales: en Berna en 1891; en Brúcelas en 1897; en París en 1900; en Dusseldorf en 1902; en Viena en 1905 y en Roma en 1908.

En el Congreso de Roma se propuso además la creación de conferencias destinadas a conseguir la concertación de convenios internacionales, las primeras de las cuales tuvieron lugar en La Haya en 1910; en Dresden en 1911 y en Zurich en 1912.

En 1919, mediante el Tratado de Versalles, los líderes políticos del plante ponen fin a la Primera Guerra Mundial. Como producto de este histórico Tratado nace la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El Preámbulo de la Constitución de la OIT es muy rico en contenidos de protección social y sirve como pilar doctrinal y de política de la Seguridad Social,

Un segundo gran componente de la Seguridad Social es introducido desde Inglaterra por Sir W. Beberidge en 1942. Se conoce como el "Plan Beberidge", este contiene una concepción mucho más amplia de la seguridad social.
Tiende a contemplar las situaciones de necesidad producidas por cualquier contingencia y trata de remediarlas cualquiera que fuera su origen.

"Aliviar el estado de necesidad e impedir la pobreza es un objetivo que debe perseguir la sociedad moderna y que inspira el carácter de generalidad de la protección". Este segundo componente fue adoptado por países europeos y se procuró extender a América Latina y otras partes del mundo.

En 1944, la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo congregada en Filadelfia presenta la Declaración de los fines y objetivos de la OIT y de los principios que debieran inspirar la política de sus miembros, en su Título III establece…"La Conferencia reconoce la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan: Extender medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa":
La Seguridad adquiere tal relevancia que aparece en 1948, como parte integrante de la Declaración de los Derechos Humanos.

Los Sistemas de seguridad social. Reforma y crisis en América Latina

   El desarrollo de los sistemas de seguridad social de las sociedades en América Latina se ha construido bajo la influencia de dos grandes concepciones: Una, es el sistema originario de los seguros sociales de carácter profesional y obligatorio, desarrollado por Bismarck en el siglo XIX, y el otro, el sistema de la seguridad social formulado por Beveridge (1944), durante la segunda guerra mundial. Ambas concepciones diferentes y adversas han evolucionado con un amplio sentido de convergencia e influencia. Los dos sistemas diseñados se han erigido en respuesta a las exigencias sociales que impone la humanidad a los Estados con el propósito de lograr coberturas de atención contra los riesgos de los individuos y de su familia.

Al respecto Arismendi (2002 b) destaca:

“La seguridad social lleva implícita la utilización del contrato de seguro para cubrir las coberturas derivadas de los riesgos (en principio laborales), con el añadido que la afiliación al sistema es obligatorio y trabajadores y patronos deben proveer las contribuciones para financiar el costo de las primas, sin que ello obste para que el Estado pueda ayudar a su sostén, en resguardo de los altos intereses objeto de protección” (Arismendi, 2002:4)
La seguridad social como modernamente se le entiende, parte de la necesidad de universalizar la cobertura, es decir, garantizar la protección a todos los miembros de la sociedad mediante una serie de disposiciones públicas, contra los infortunios económicos y sociales que son ocasionados por la interrupción o reducción considerable de ingresos a raíz de contingencias como la enfermedad, maternidad, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, desempleo, invalidez, vejez y muerte; el suministro de atención de salud y el otorgamiento de subsidios a familias con hijos menores de edad.

En este orden la Organización Internacional del Trabajo OIT (2000) destaca:

“La Seguridad Social es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros mediante una serie de medidas publicas, contra las privaciones económicas y sociales que de no ser así ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de la enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, Invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia medica y de ayuda a las familias con hijos” (OIT, 2000: 8)

Esta cita deja claro que la Seguridad Social integra en todo su ámbito al seguro social, la asistencia social, las prestaciones que se financian con los ingresos generales del Estado, las asignaciones familiares y las cajas de previsión.
Otro aspecto importante a destacar es que los sistemas de seguridad social son financiados con impuestos generales pechados a las sociedades, sin que ello signifique la desaparición de sistemas contributivos de seguro social, ni inhiban la posibilidad de creación de otros mecanismos de ahorro tendentes a procurar beneficios adicionales a quienes participen de dichos regímenes. A fin de cuentas, la financiación de las prestaciones de la seguridad social supone, en múltiples casos, la eficiente utilización de recursos fiscales o provenientes de otras fuentes, mucho más difícil de obtener en sociedades empobrecidas, con altos niveles de desempleo e informalidad que en los países que han logrado altos niveles de desarrollo.

En otro orden de ideas, los sistemas de seguridad social en América Latina, entraron en crisis durante la década de los 80 y durante los 90, la mayoría de ellos llevaron adelante procesos de reforma (Mesa Lago, 1998). Este escenario fue producto de los problemas financiero-actuariales que habían comenzado a presentarse desde fines de la década de los 60. Lo anterior, destaca que este tiempo de crisis, se agudiza por las deudas externas acumulada por los Estados latinoamericanos, lo que significó que los Estados se quedaran prácticamente sin fondos para incrementar y mantener los subsidios a los sistemas de seguridad social. Esta será una de las causas fundamentales que llevará a la ineludible necesidad de transformar y reformar los modelos de seguridad social existentes.
En relación con esto Mesa-Lago (2000) sostiene que las transformaciones ocurridas en la seguridad social de América Latina se pueden resumir en dos concepciones: estructurales y no-estructurales y cuatro tipos:

1.- Reforma del sistema público, con la que se introducen transformaciones, dirigidas a mejorar su eficiencia, ampliar su cobertura, hacerlo más homogéneo en prestaciones y obligaciones, eliminar o aminorar los déficit, mejorar las pensiones, alargar la edad de retiro. Ejemplo de este camino de reforma es Costa Rica. Este tipo de reforma no es estructural.

2.- Reforma sustitutiva privatizadora, ella encierra el sistema antiguo y se cambia por uno de Capitalización Plena e Individual (CPI), los ejemplos de esta reforma los encontramos en: Chile (1981), Bolivia (1997), México (1997) y El Salvador (1998).

3.- Reforma mixta la cual reforma el sistema público, dejándolo como componente básico solidario y se le agrega un componente de CPI, por lo tanto, los que se jubilan reciben una pensión básica del sistema público y eventualmente una complementaria del privado; ejemplo de ello son los casos de Argentina (1994) y Uruguay (1996).

4.-Reforma que establece sistemas paralelos y de competencia entre lo público y privado, en esta vía se reforma el sistema público y se elimina su monopolio creando un nuevo sistema de CPI, ambos compiten entre sí; ejemplo de esto lo representa: Colombia (1994) y Perú (1993). La diferencia con el mixto, es que aquel es de complementación entre lo público y privado y el paralelo es de competencia.

Resulta claro deducir que la reforma de la seguridad social se ha caracterizado en América Latina por una tendencia privatizadora, mercantilizadora e individualizante que favorece mayormente al sector patronal, y que ha visto eliminar significativamente la contribución del sector privado (Mesa Lago, 2001). Tal es el caso de países como Chile, Bolivia y Perú, que han eliminado la contribución patronal, y en el caso de Uruguay ha disminuido.

Aunque en la mayoría de los casos las reformas han afianzado la privatización con éxito, las responsabilidades del Estado siguen siendo muy fuertes, ejemplo de esto resulta Chile, la idea desarrollada por Milton Fridman y aplicada en Chile contempla un esquema de ahorro obligatorio canalizado a fondos privados. Aparte de la capitalización, se introdujo la administración privada, el papel subsidiario del Estado como regulador, fiscalizador y responsable por las pensiones mínimas y la rentabilidad de los fondos, además, estableció un programa de pensiones asistenciales para los grupos de menores ingresos y marginados.

1.3  Antecedentes de la seguridad social en Venezuela

   La reforma de la seguridad social en Venezuela, data en sus inicios desde finales de la década de los años 1980. Al igual que el resto de los países de América Latina, este proceso abrió caminos para que expertos sobre el tema e instituciones incursionaran sobre su contenido y dieran a conocer sus propuestas de solución a la crisis del mismo.

La crisis del seguro social en Venezuela marca la pauta del proceso de reforma. Los problemas de liquidez del Estado, aunados a la mala gestión pública, dieron paso a su colapso definitivo, lo cual se tradujo en constantes protestas de los ancianos con el petitorio de ajuste a sus pensiones, así como de otros sectores sociales.. Por otro lado, los fondos previstos para la seguridad social en Venezuela no fueron utilizados en su oportunidad para potenciar la institución Instituto Venezolano de Seguros Sociales (IVSS), sino para otros planes que concluyeron en costear corrupción y clientelismo político.

Cabe mencionar aquí lo referido por la Comisión Tripartita en 1997. La constatación de la enorme crisis del IVSS en cuya base confluyen, entre otros, factores demográficos, poca relación entre contribuciones y beneficios, ausencia de incentivos, evasión de contribuciones, pésimo manejo administrativo, elevado costo fiscal y corrupción, todo ello dio lugar a la propuesta de reforma que en Marzo de 1997 formularon los empleadores, los trabajadores y el gobierno.

Como consecuencia de este proceso, se destaca que es en el programa de gobierno del presidente Caldera, la Agenda Venezuela (1996), donde se asume el compromiso de “reestructurar integralmente el Sistema de Seguridad Social”. La citada “reestructuración” contempla:

a)      Eliminar el régimen legal de prestaciones sociales. Hecho este que se materializa con la reforma parcial de la Ley Orgánica del Trabajo.

b)      Crear un sistema pensional fundado en cuentas o fondos de capitalización individual administrados por el sector privado (fondos de pensiones), cuyos lineamientos generales ya han sido aprobados en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (1997).

c)      Transformar el IVSS en un organismo financiero y por lo tanto no oferente de servicios o prestaciones en forma directa.

   Partiendo de estas ideas citamos lo señalado por Arismendi (2002a):

“En dicho acuerdo se planteó una reforma integral de la seguridad social en pensiones, salud, paro forzoso, capacitación profesional, vivienda y recreación. Se adoptó como paradigma, un modelo mixto en su configuración, fuentes de financiamiento y administración. El objetivo declarado es integrar las ventajas de las experiencias por las que transitan distintos países en el mundo. Se colocan en planos complementarios lo público y lo privado, la solidaridad intergeneracional y el reparto con la capitalización individual. Se atribuye a entes públicos, privados o mixtos la administración del sistema, bajo la rectoría y fiscalización del Estado, que a tal efecto crearía órganos especializados. (Arismendi, 2000:13)

El resultado de la cita anterior es concretado por la Cámara de Diputados del Congreso Nacional, quien sanciona el Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral. (LOSSSI, segunda discusión en fecha (19/11/ 97).

(Congreso Nacional, 1998). El proyecto posteriormente fue remitido a la Cámara del Senado para la discusión correspondiente. La materia fue declarada de urgencia por esta Cámara y el (13/ 12 /97), es sancionada la ley por el Congreso Nacional y remitida al Señor Presidente de la República para su promulgación, hecho que ocurre el día (30 /12 /97). La Ley es publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.199, extraordinario, del (30 /12 /97).

Este acontecimiento permite concluir que los actores intervinientes en la Comisión Tripartita asumieron frente al país el compromiso de brindarles a los trabajadores mayor y mejor seguridad social a cambio de la renuncia de una serie de conquistas laborales. En este sentido la LOSSSI marca el inicio de un nuevo sistema de seguridad social en Venezuela, el cual, a pesar de los esfuerzos tripartitos y parlamentarios para incorporar elementos diferenciadores e innovadores respecto de los modelos tomados como referencia, no se observan cambios importantes, sino la repetición e influencia de un modelo de protección social que, nacido en la dictadura chilena, es asumido como propio por el pensamiento económico neoliberal e impuesto como condición a los pueblos que acuden en solicitud de ayuda económica ante los organismos financieros multilaterales.

A finales de 1998, el gobierno y el congreso saliente aprobaron un paquete de leyes de seguridad social de tendencia privatizadora, que recibió enérgicas criticas por parte de los nuevos factores de poder, y que posteriormente, con la aprobación de la nueva constitución, iniciarán un nuevo marco conceptual en términos de un modelo ideológico distinto, basado en el cuestionamiento de la privatización de la seguridad social en el país y la reivindicación de su carácter estatista.

Aparece nuevamente la solución estatista como la panacea, y se pretende demostrar que la capitalización prevista en ese modelo neoliberal, así como otras medidas del mismo corte, significaban enormes perjuicios para los trabajadores. De este modo el nuevo actor político desconoce los acuerdos tripartitos producidos por los actores laborales (empresarios –Trabajadores y Estado) en el régimen anterior.

Esta situación es propicia para que el nuevo ejecutivo nacional promulgue una nueva Ley marco de Seguridad Social en fecha (30/12/02) gaceta oficial N.- 37600 cuyo amparo constitucional se encuentra tipificado en el artículo (86) de la carta Magna. Es conveniente destacar que este nuevo marco de la seguridad social fue aprobado sin el consenso y la consulta con los actores sociales, tal como exige un tema de esta naturaleza. El nuevo proyecto optó expresamente, por un sistema público, de carácter no lucrativo universal y solidario, administrado por el Estado y que veta cualquier intervención de la iniciativa privada en el mismo. Al respecto, Díaz (2001), en sus comentarios a ley destaca:

“El Sistema de Seguridad Social no está creado sino en la Constitución. Jurídicamente esta ley no lo crea” (Díaz, 2001:401)

De igual manera Fernández (2003) destaca:

“El sistema diseñado en la LOSSS pone fin a la discusión sobre la capitalización individual en Venezuela, pues se retorna a un nuevo modelo solidario integrado por tres pilares: El primero, no contributivo, financiado por el fisco (Asistencia Social); El segundo contributivo, de financiamiento tripartito, beneficio definido, con un régimen de prima media general uniforme; y el tercero de carácter complementario y voluntario, financiado exclusivamente a través de las cotizaciones de los trabajadores”. (Fernández, 2003: 243)

Lo anterior evidencia que se trata de un sistema complejo y disperso con muchas dificultades para su implementación debido al gran volumen de instituciones burocráticas que deben funcionar en conjunto con el sistema, lo cual, requiere de una gran transparencia gerencial que parece muy dudosa en los actuales momentos.